首页 > 资讯 > 专家观点
农村集体资产股份权能改革的关键问题
枣庄农业信息网  www.zzny.gov.cn   发布日期:2017-08-14  信息来源:  字号:[      ]

文 | 钟桂荔、夏英(中国农业科学院农业经济与发展研究所

 

 

本文通过对8县(市、区)的农村集体资产股份权能改革试点的调研观察,总结了改革实践中的八个关键问题,包括对集体资产股份权能改革的认识问题、集体经济组织法律法规问题、集体股设置问题、股份权能流转问题、股权管理方式选择问题、集体经济组织激励机制问题、政社分离问题、集体经济组织的发展趋势问题,并提出了相应的对策措施。

 

我国高度重视农村集体产权制度改革,出台了一系列政策,致力于发展和壮大集体经济,保障集体经济组织成员权利。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“赋予村民更多财产权利,保障村民集体经济组织成员权利,积极发展村民股份合作”的重要论述;2016年4月25日习近平总书记在安徽小岗村深化农村改革工作座谈会上指出,深化农村改革需要多要素联动,着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革;2016年12月26日中共中央国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(下文简称《意见》),着重指出“不断深化农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,盘活农村集体资产,构建集体经济治理体系,形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制,对于坚持中国特色社会主义道路,完善农村基本经营制度,增强集体经济发展活力,引领农民逐步实现共同富裕具有深远历史意义”。目前,深化农村集体产权制度改革已成共识,2014年集体资产股份权能试点改革在全国逐步推开,这是继家庭联产承包责任制改革之后,对农村集体经济经营体制的又一次深化改革。本文通过对北京大兴区、上海闵行区、广东南海区、江苏吴中区、河北双滦区、云南大理市、贵州湄潭县等8个集体资产股份权能改革试点县(市、区)进行走访调研,发现在实际改革中仍存在一些问题,这些问题处理和解决得好,将对落实《意见》、在面上推进农村集体产权制度改革具有重要借鉴意义和参考价值。

一、对集体资产股份权能改革的认识不一,动力不足

调研发现,乡镇、村级干部对集体资产股份权能改革认识不一、动力不足。大部分干部积极推动改革,认为改革是村级集体经济发展的机遇,特别是可为有些城中村、城郊村的撤村建居创造重要的条件。大理下关镇A村村书记动情地说:“集体产权制度改革为我们村在城镇化过程中发展集体经济提供了良好机遇”。有些干部存在着怕麻烦、怕得罪人的畏难思想。还有相当一部分干部以各种理由敷衍和阻碍改革,他们看待改革的利弊得失根据的是个人利益,而不是集体利益,尚未意识到改革的紧迫性和必要性。改革前,集体资产产权不明客观上为乡村干部利用职务之便随意支配集体资产、从中谋取私利、权力“寻租”开了方便之门,小官大贪现象不时发生在农村集体经济组织中。部分干部怕丢权力,对“模糊产权”情有独钟。基层干部对此项改革的认识差别,直接影响到改革动力,在改革动力上自然表现出强弱不等,进而影响改革进程和效果。

在群众层面上,既有积极响应改革号召的,也有不少村民并不响应。村民响应与否受村民对集体资产权属关系的了解和改革效益预期的影响。一方面,由于信息不对称和民主参与程度低,致使村民对集体资产权属关系不了解,集体成员权利长期得不到保障,对集体经济发展的关注度不高,没有认识到改革的必要性。另一方面,村民对改革效益的预期不同,改革意愿也不同。在集体经济不发达的村,村民对改革效益预期不高,缺乏改革的积极性;在集体经济发达的村则区分为两种情况:一是农民对集体资产的收益期望值较高,具有很高的改革意愿,往往自下而上主动推进改革,改革具有内生性。这类村(组)以城郊村、改居村、征地村为主。以广东南海区的集体资产改革为典型代表。随着城镇化进程的加快,村域内社会变迁较快,人口流动多,同时集体资产升值空间较大,但集体资产产权不明,导致纠纷时有发生,上访事件频出。广东南海区划分了10大类70小类的身份类型对组织成员进行界定,缓解了社会矛盾。二是村民满足于村集体提供的社会保障,村民担心改革把这份福利改没了,存在“路径依赖”现象,不愿意改革。如云南大理市下关镇A村村民满足于村集体实行的惠民政策,如免费读幼儿园、缴纳社会保险等,最初不愿意改革。后来村干部进行宣传和动员,群众也逐步认识到改革的必要性,认识到这是集体经济发展的机遇,渐渐转变了态度,支持和参与到改革中来。

深化改革认识,激发改革动力,重在调动干部群众的自主能动性,变“被动”为“主动”,激发改革意愿。一方面,对干部群众进行宣传动员和培训,通过学习典型案例,发挥示范效应,让他们深入了解集体资产股份权能改革,变被动为自发自觉。另一方面,进行制度设计,消除干部群众的疑虑,调动改革积极性。制定工作业绩与薪酬对等、业绩与晋升相联系的激励机制。立足实际,允许设置干部奖励股、现金等经济性激励,或设定一定比例的专项人才培育计划,选拔改革中表现优秀的村干部到乡镇部门任职。制定提取公积公益金制度,继续为村级公益事业提供财务保障,消除群众担心因改革而把福利性资产改小了、改没了的顾虑。

二、集体经济组织相关法律法规有待健全,产改后税费较重

在试点实践中,主管部门反映尤为强烈的是集体经济组织法人地位缺失,股份经济合作社出现登记难、税费重等问题。云南省大理市成立的股份经济合作社由于法人地位缺失,无法到工商部门进行登记注册,无法跟工商、税务系统对接,因此难以发挥其作为独立市场主体的经营功能。有些地区工商部门虽然接受集体经济组织登记,只能登记为农民专业合作社。目前在税务部门综合征管信息系统中没有“农民专业合作社”类别,因此改革后的集体经济组织申报税务同农民合作社一样必须填报企业财务报表,按照企业征税。此外,反映强烈的还有税收种类繁多、税赋繁重,特别是需要缴纳股份分红的个人所得税,挫伤了干部群众改革的积极性,滋生抵触情绪。

目前,集体经济组织的法人地位在《中华人民共和国民法总则》*?中得到确立,但其相关权益尚无法律规定,影响了集体经济组织作为市场主体经营集体资产的进程。在登记和税费制度上,《意见》已指明了方向,各试点县(市、区)用好用足《意见》中关于登记和税费的政策规定。在登记方面,《意见》指出现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以便开展经营管理活动。在税费方面,《意见》指出在农村集体产权制度改革中,免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税,免征签订产权转移书据涉及的印花税,免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。税费种类繁多,有待于进一步对集体经济组织的税费征收政策进行系统完善。中央应以《民法总则》及相关法律法规为基础,尽快出台《集体经济组织法》,加快对集体经济组织的权利与义务以及与法人地位紧密相关的登记办法和税费政策等加以详细规定,创造良好的制度环境,推动农村集体产权制度改革顺利进行。

三、对于是否设置集体股的做法不一,视条件取舍

目前,试点中有关集体股设置与否以及设置比例各地做法不同。一是不设置集体股,设置公积公益金代替集体股发挥集体经济组织担负的社区公共事业发展功能,使改革一步到位,不留尾巴。广东南海区、贵州湄潭县等地在试点方案中明确不设集体股,只设个人股。二是区分对待,同一县(市、区)内,部分村(组)设集体股,部分村(组)不设集体股。如北京大兴区,大部分村都设置集体股,比例有30%和35%两种,用于处置遗留问题、补缴费用和社会保障支出等;在西红门镇、旧宫镇、亦庄镇3个镇,无历史遗留问题,村(组)不保留集体股。上海闵行区对于撤村改居的村(组)不设集体股;不撤村改居的村设集体股,比例掌握在20%左右,用于村级福利和社会事业支出。

由此可见,在实践中集体股的设置主要是基于集体股的功能和作用的实效性考虑。集体股的收益主要用于公共福利支出、股权动态调整、解决历史遗留问题、村级债务、基础设施建设等。从产权理论看,设置集体股等于在股份合作经济的产权结构中又划出一块产权模糊的“小集体”,人为地增加了产权的模糊度,再次形成了不清晰的集体产权,造成改革不彻底,面临二次改革的问题。在理论上不设集体股是比较理想的,但由于现阶段各村的条件不同,依群众意愿决定是否设置集体股,而不是强制消灭集体股,《意见》也指出是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。待条件成熟后,可引导集体经济组织逐步弱化、渐进式取消集体股。

四、关于股份权能流转条件尚不成熟,实际效果不大

股权流转是影响集体经济组织产权关系的重要方面,集体资产股权流转的形式主要有有偿退出、继承、抵押和担保等。目前,从试点情况观察,主要存在以下问题:

(一)有偿退出的意愿不强

集体股份经济合作社社员对股权有偿退出的意愿不强,主要受以下三方面的影响:(1)社员受股权收益预期的影响。社员对股权收益预期过高或过低,有偿退出的意愿均不强。以江苏吴中区和广东南海区的集体资产股份权能改革为例。吴中区集体资产按份量化到人(并未将集体资产按其价值量化到人)、固化到户,成员按份额获取收益分配,退出的价格按照收益分配额度的多少来衡量。近年来,集体经济组织承担大量的公共服务支出,集体收益无法完全分配到股东个人,目前该区每股分红最高的村仅有2000元,少则几百元,因此(集体)股份经济合作社的股东社员对当下资产价格预期较低,有偿退出的意愿不强。广东南海区则相反,集体经济发达,农民对股权收益预期较高,有偿退出的愿意不强。(2)社员受有偿退出内容不明确的影响。在新成立的股份经济合作社中,成员不仅具有收益权,还具有民主管理权。有偿退出,退出的是收益权还是成员权?目前,国家和地方均没有明确的规定,社员非常谨慎,不轻易退出。下一步应制定有偿退出的相关办法,明确有偿退出的内容,方便社员行使有偿退出权能。(3)社员受有偿退出封闭运行的影响。

《意见》指出“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围,可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”在实践中,有些干部群众反映股权有偿退出仅限在集体经济组织内部开展、封闭运行不利于建立公平的农村集体资产股权交易市场,不利于体现真实的股权市值。其实,只要合理设置有偿退出机制,成员的权利便不会轻易受到侵害。可规定有偿退出中转让的是收益权,不转让成员权,不会对本集体资产的管理造成损害,可有效规避集体资产被稀释、被外部人侵占的风险,则不必限定在本集体经济组织内部。民主管理权牢牢掌握在集体组织内部,收益权流转放开有利于集体组织资源要素的市场流动,实现股权的市场价值。因此,由于干部群众对改革的认识以及相关制度有待完善,在现阶段为了实现风险可控,有偿退出可限制在集体经济组织内部;在未来各项法律制度健全后,可突破组织内部边界,让市场在产权要素流转中起决定性作用。

(二)股权继承在改革初期发生较少,依据办法不明确

多地出台了股权继承的相关办法,但只有少数地区发生了股权继承。实行“生增死减”动态管理模式的试点县(市、区)不存在股权继承的现象。实行静态管理或“每隔几年一调整”的动静结合管理模式,在改革之初人口变化不大,较少发生股权继承。有些试点县(市、区)已经发生了股权继承现象,以北京大兴区为例,亦庄镇有20个村发生股权继承,共926人继承股权金额13107.85万元;黄村镇有19个村发生股权继承,共341人继承股权29138股。对试点县(市、区)的调研观察发现,继承依据的办法不明确。如果按照《继承法》继承农村集体资产股权,有些继承人不是集体经济组织的成员,与“社内流转”的规定相违背。如果实行户内继承,则可能会产生一些不公平现象。北京大兴区对继承权进行了有益探索,按照《继承法》继承,但外加对非农村集体经济组织成员的继承内容进行限定,非集体经济组织成员继承只享有股份收益权和处分权,不享受民主管理表决权。该制度设计较为合理,可防止产生集体经济组织被非成员控制和出现资产外部流失的可能。

(三)开展抵押和担保难,条件尚不成熟

多数试点县(市、区)反映股权抵押担保较难,效果不大。一方面,成员行使这两项权能的积极性不高。这是因为贷款数额、期限和利率满足不了需求。广大农区经营性资产较少,多数股权收益很少甚至没有收益,用收益权进行抵押,贷款额度太小,而且期限短、利率高,对生产发展几乎不起作用。另一方面,对金融机构来说,股权抵押担保具有“低利润,高风险”的特点,积极性不高:其一,抵押的是收益权,多是小宗交易,额度小,利润较低;其二,集体资产的不可分割性,抵押担保一旦出现风险,加上股权现阶段只能在社内流转,金融机构很难通过转让股权收回贷款。因此,客观上抵押担保权行使比较困难。目前各试点县(市、区)对开展抵押担保持慎重态度,效果不大,但仍在探索。北京大兴区积极与北京银行沟通,计划在股权固化村审慎开展股权抵押、担保。

鉴于此,要使成员顺利行使抵押担保权能,国家、地方政府以及集体经济组织需齐心协力,共创良好的抵押担保环境,让银行无忧放贷和成员顺利贷款。一是使基层银行有章可循,放心操作。《意见》提出“完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策,健全风险防范分担机制。”下一步,国家亟待加强股权抵押担保融资的顶层设计,中国人民银行和银监部门应出台明确的指导性文件,规定集体经济组织成员股权抵押贷款的利率、期限、授信金额比及控制抵押率等。二是地方政府要加大财政支持和制度设计,建立风险保证金和财政贴息制度,防范风险。三是集体经济组织要保护集体资产的完整性,可探索贷款人不能按期偿还时集体经济组织回购股权的办法。

五、各地股权管理的方式不一,选择各有初衷

股权管理主要有动态管理、静态管理和动静结合三种管理方式。样本中多数地区实行静态管理,也有一部分地区实行动静结合如“五年一调整”、“三年一调整”的管理模式,较少地区实行“生增死减”的动态管理模式。多数地区实行静态管理模式,但采取不同的量化方法。一种是实行“量化到人,固化到户”的静态管理模式,以江苏吴中区为典型。另一种是“确权到户、户内共享”的静态管理模式,以广东南海区为典型。南海区积极倡导户内股权均等化,以“股权户”为单位进行股权登记和股份分红,以“股权户”的户代表作为股权登记主体,只对户进行分红,不对户内集体经济组织成员个人进行分红。该区实行这种模式有它的历史原因。南海区在20世纪90年代实行以土地为中心的股份合作制,农民以土地承包经营权入股农村集体经济组织,以股权收益体现承包经营权的收益,与土地“承包到户”相呼应,与当时南海农村社会经济发展水平相适应。同时,实行户内股权均等化有利于分户等实际操作,有利于减少、避免股权纠纷,有利于化解农村社会矛盾纠纷,促进农村社会和谐稳定。

一些地区实行“动静结合”的股权管理模式。河北双滦区大部分试点村(社区)股权管理实行“五年一调整”,有的村准备实行“八年一调整”。云南大理市B村实行富有特色的“动静结合”管理模式。该村在村、自然村和小组建立的股份合作社均设置了贡献股和成员股。贡献股是以在册人口有承包地为基础进行设置的,当股权确定后,死亡和迁出人员的贡献股可以由家庭继承,实行静态管理,可依法继承,但不得转让、抵押和退股提现;成员股予以调减,新出生及迁入的人员一经认定为本集体经济组织成员,相关股份按界定档次进行享受,即成员股实行动态管理。还有一种情形是实行动态管理。很少在整个县(市、区)全部实行动态管理,较多的是普遍实行静态管理,但个别村实行“生增死减”的动态管理。大理市普遍实行“静态管理”,但Z村经股东代表大会决定实行动态管理。上海闵行区在城市化地区普遍实行静态管理,在农业地区则采取动态管理。

理论上,静态管理较为方便,有利于节省管理成本,同时也有利于股份权能的行使。《意见》提倡这种管理方式,指出“提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”。但现实比理论复杂,人们的认识很难一步到位,有些村民认为新增人口应享有土地承包经营权和集体资产收益分配权,不愿意实行静态管理。事物处于不断发展变化中,人们对股权管理的认识也在不断深化。股权管理模式的选择应尊重成员意见,在改革初期可设置过渡期,在过渡期实行“生增死减”的动态管理或“几年一调整”的动静结合管理,待成员认识到位后逐步过渡到“生不增,死不减”的静态管理方式。

六、激励机制不健全,能人带动作用发挥不充分

发展壮大集体经济亟需懂经济会管理的职业经理人才,而目前农村这方面的能人极其缺乏。能人可以“内部挖掘”,也可“引进来”。村内挖掘的能人往往是村两委成员,如河北双滦区的H村书记,懂经济会管理,成为新型集体经济组织的带头人;也有一些村实行能人引进政策,如大理市一些村级集体经济组织外聘具有现代企业管理经验的人才担任总经理。当前许多试点出现能人带动作用发挥不了、能人留不住的现象,主要是因为集体经济组织人才管理方式与现实情况不相适应。若按照“三资管理”方式对能人进行管理,薪酬难以满足能人需求,能人发展集体经济积极性较低。有少数试点县为村集体经济带头人设置激励股,建立了激励机制,提高了能人带动经济发展的积极性。鉴于此,为充分发挥能人带动集体经济发展的作用,村集体经济组织有必要建立能人带动的激励机制,充分考虑能人需要,建立激励制度,运用经济激励、荣誉奖励、晋升等多种方式对能人进行激励。例如,经济激励可与集体经济发展效益相联系,设置岗位股,让能人与成员共享集体经济发展成果。激励制度的建立使得绩效与报酬相符,与成就感、荣誉感、归属感相联系,可提高能人带动集体经济发展的积极性。

七、政社分离条件差异大,政社分离情况不一

处理好村两委、集体经济组织三驾马车的关系是改革面临的一个重要问题。人员和职能分开是政社分开的关键所在。目前,有的地方实行人员交叉任职、职能分开的“半政社分离”模式,如贵州湄潭县;有的地方实行“政社分离”模式,如江苏吴中区和云南大理市天井办事处下辖的6个村(社)。实行“半政社分离”模式,即村委会和集体经济组织的职能和机构分开,但人员无法完全分开、交叉任职,呈现一定程度上的政社分离。

实行“政社分离”模式,即村两委和集体经济组织的职能、机构和人员等关键要素实行分离的制度。江苏吴中区建立了“四分开一集中”的政社分离体制,即明确村两委和集体经济组织的各自职责,具体化为机构分开、职能分开、财务分开、人员分开,本质上是让集体经济组织专心致力于发展经济。大理市天井办事处出台《关于村资产股份合作社理事会监事会选举的指导意见》,指出现任村

(社区)党总支书记、村(居)委会主任可以选为理(监)事会成员,但不能作为理(监)事长候选人推荐;理(监)事会成员从股东代表中选举产生,理(监)事会成员中直系亲属只能有1名,理(监)事会成员中直系亲属不能从事合作社财务工作。

政社分离可能受到集体经济发展程度、地方安全和稳定、基层干部素质、成员民主参与意识等因素的影响,在现阶段,全国政社分离的条件差异比较大,并非所有村落都适用。因此,应立足实际,条件成熟的实行“政社分离”,条件不成熟的实行“半政社分离”的过渡机制,允许村两委成员与集体经济组织理事会成员交叉任职,待条件成熟后再实行政社分离。

八、对于集体经济组织的发展趋势认识不足,前景尚需明确

《意见》明确提出“鼓励多种形式发展集体经济”,但现实中多数集体经济组织不敢放手发展产业,惧怕集体资产亏损,选择保守的方式发展集体经济,如物业出租、委托贷款等形式以保障盈利。没有产业发展,集体经济很难实现可持续发展。这一现象的形成,根源于干部群众对集体经济组织本身的片面认识,多数忽视了集体经济组织可以解散的事实,只在意组织的存在,不在意集体经济发展。目前,多数地区在股份合作社章程中没有解散组织的相关规定,仅有少数村集体经济组织对解散事由与清算办法进行规定,如河北双滦区西地乡D村。

集体经济组织作为组织的一种形态,并不是一旦产生就处于永续发展的状态,而是具有一定的生命周期,在发展过程中可能出现停滞不前甚至消亡的现象。因此,应认识集体经济组织的动态发展,认识到集体经济组织具有生命周期、而不是一味成长,克服干部群众对集体经济组织“年年需有增收,年年要有分红”的片面认识,尊重集体经济组织的发展周期规律,沉着应对集体经济组织的管理难题。

总之,农村集体资产股权权能改革是一项系统工程,需准确把握关键问题。解决问题需注意原则性与灵活性相结合。主要的原则和方法有:一是尊重农民意愿。二是采用渐进式的改革方法,要有历史耐心,不能操之过急。三是加强干部和群众培训,加深对改革、对集体经济组织的认识,使干部克服改革的畏难情绪,使群众消除福利改没了、改小了的忧虑,使广大干部群众正确认识集体经济组织的生命周期现象,解放思想,发展集体经济。四是充分发挥“人力资源是第一资源”的作用,建立激励机制,充分发挥能人带动集体经济发展的作用。

 

来源:农业经济问题

 
打印本页   关闭窗口